作者：韩巍，中国劳动和社会保障科学研究院博士，中国劳动学会现代服务业分会秘书长
 
一、员工制家政服务：政策意图与企业回应
一直以来，员工制问题都是家政服务行业的一个热点话题，特别是政府部门出台了许多相关政策支持员工制家政服务企业。2011年，《财政部、国家税务总局关于员工制家政服务免征营业税的通知》中提出了员工制家政服务员要同时满足以下三个方面的要求：
 
1. 依法与家政服务企业签订半年及半年以上的劳动合同或服务协议，且在该企业实际上岗工作；
2. 家政服务企业为其按月足额缴纳了企业所在地人民政府根据国家政策规定的基本养老保险、基本医疗保险、工伤保险、失业保险等社会保险；

3.家政服务企业通过金融机构向其实际支付不低于企业所在地适用的经省级人民政府批准的最低工资标准的工资。大约在同一时间段，北京市制定了《北京市员工制家政服务企业资格认定办法》，其中最重要的一条认定标准是家政服务企业“与家政服务员全员签订劳动合同并按规定为其缴纳社会保险”。2019年国务院办公厅30号文《关于促进家政服务业提质扩容的意见》中员工制家政服务企业做出了新的界定，明确了四个方面的标准：1.直接与消费者（客户）签订服务合同，与家政服务人员依法签订劳动合同或服务协议；2.缴纳社会保险费（已参加城镇职工社会保险或城乡居民社会保险均认可为缴纳社会保险费）；3.直接支付或代发服务人员不低于当地最低工资标准的劳动报酬；4.对服务人员进行持续培训管理。相较而言，30号文对员工制家政服务企业的认定标准是最宽松的，特别是对劳动合同和社会保险的要求上降低了门槛。从制定政策的出发点来看，政策之所以支持员工制家政服务的发展是因为家政服务市场中普遍存在诚信缺失、技能不足、劳动权益没有保障等问题，而员工制家政服务企业则依托劳动合同或服务协议、劳动报酬发放、日常管理培训等抓手在家政服务企业和服务员之间建立更加紧密的关系，借此实现规范化管理和人员技能和素质提升，解决行业发展的顽疾。但是站在企业经营的立场上，却认为员工制推行的成本高，绝大多数企业都难以承担。在30号文之前的界定下，企业实行员工制的成本包括社保成本、培训费用、招聘成本、解决纠纷的成本、节假日工资、病假产假工资等，而在新的界定下，如果签订服务协议，企业除了培训、招聘、纠纷解决等成本之外，支付最低工资对现金流的要求比较高，同时代发工资还面临着被认定为事实劳动关系的风险，一旦发生比较严重的事故或者纠纷，家政服务公司的压力非常大[1]。

二、员工制家政服务企业的学理分析
员工制抑或是中介制，归根结底是企业依据自身情况和市场环境做出的人力资源政策和人才战略选择，而选择的依据主要是企业的盈利模式、客户定位、服务层次以及最终的盈利能力。员工制作为一种高标准的用人模式，其背后是相对高成本的经营模式，而高成本的经营要得以维持一定要有高收益。当前，家政服务行业普遍以中介费作为最主要的盈利点，盈利模式比较单一、简单，利润率也较低，属于通常所说的“微利”行业，2017年家政服务行业的利润率在7%左右，而当年规模以上服务业企业营业利润率达到13.7%；服务对象以普通居民家庭为主体，按照《居民生活服务业发展“十三五”规划》的要求，家政服务要“便利实惠”，能够满足一般家庭的需求。所以，综合来看，目前我国的家政服务行业以中介制为主体是跟行业细分水平不足、业态创新不够、挖掘高端需求的能力不强密切相关的，只有行业进一步细分市场，能够将高附加值、高盈利能力的服务业态、服务项目剥离出来，面向高端需求和高端客户提供高盈利能力的服务，才能创造出员工制所需的利润空间，填补高劳动标准、高服务标准、高管理标准带来的高运营成本。反之，在行业尚未发展到这种水平、企业尚不具备这种盈利能力的情况下，通过政府补贴等产业政策的方式推广员工制家政服务企业可能会造成一些不利的后果。
一是干扰市场主体的理性选择，不利于市场的分层和充分发展。选择员工制还是中介制应该是企业基于成本收益分析的理性决定，政策对于员工制的支持会使成本收益分析被扭曲，让成本被降低，使一些原本并不具备这样条件和实力的企业选择员工制，这一方面抑制了企业创新经营、细分市场和多元化发展的动力，另一方面即使通过政府补贴降低了成本，其他方面的管理如果不能跟进的话也仍然难以达到预期的政策目标。政府的产业政策应该以鼓励创新为导向，而不是相反。
二是可能引发政策公平性的问题。扶持员工制的政策投入容易在员工制企业和中介制企业之间造成不公平。上文已述，员工制虽然在稳定队伍、维护秩序、保护权益等方面有优势，但是它有自己的经济土壤和产业基础，中介制虽然存在规范性问题，但是也有便民、实惠的好处，一直以来都发挥了重要的作用，通过扶持政策人为地拉开他们的差距有一定的资源投入公平性风险。

三是容易引发寻租行为。在调研中，我们了解到对员工制的扶持政策可能成为一些企业钻营的空间，这些企业在经营方面并无出彩，反倒专于研究各种优惠政策，想方设法满足政策的条件，从中获得实惠，造成政策资源的浪费。
四是影响政策公信力。在行业发展不充分，企业的经营模式、经营能力达不到相应水平的情况下，对于企业而言，员工制就只剩下约束，企业无法从中获益也就不会响应政策号召，反过来损害的是政府和公共政策公信力。

三、该做怎样的政策选择
无论是员工制还是劳动合同，抛开各种形式，无非是希望家政服务行业的发展得到规范，而家政服务行业有其特殊性，对其进行规范如果套用老办法、旧制度，不仅收效甚微，可能还会适得其反。因此，笔者认为，在对规范家政服务行业的政策选择上，与其鼓励员工制，将现有的制度套用在家政服务行业中，不如规范中介制，创新规范方式和措施。具体来说，可以从以下方面着手：
第一，创新和完善家政服务劳动标准。家政服务不同于工厂劳动，也不同于在专门场所开展的一般服务业，她在隐私、时间、辞职解雇、雇佣各方关系等方面有其特殊性，现有的劳动标准与家政行业的特征难以契合，因此必须制定专门的家政服务特殊劳动标准，为保障家政服务员的劳动权益打牢制度基础。
第二，完善和创新信用体系建设。家政行业的不规范很大程度上源自行业信用体系建设的难度大，由于家政服务的供给和需求以及消费活动的发生都非常分散并且隐秘性高，建立信用体系就必须依托现代信息化手段。具体工作方面，要进一步完善家政服务信用平台，加快信息采集和投入使用，在此基础上可以引入区块链等新技术手段，为家政行业的信用建设提供更牢固的技术背书。
第三，统筹创新社会保险制度。家政服务员参加社会保险的最大困难在于“微利”的家政企业难以承担社保带来的人工成本。而从家政服务的劳动特征和家政服务员与家政公司的关系来说，相较于一般的蓝领和办公室工作，家政服务员的独立性、自主性更强，这一点与当前发展迅速的平台经济非常类似，数字平台上的网约配送员、网约车司机等也对工作的选择有较强的自主性，在重构面向这些职业群体的社会保险制度时可以统筹考虑[2]。在总体思路上，要重新调整企业（平台）、劳动者在服务员社会保险中的权利义务关系，在缴费端，从现行的企业承担主要缴费责任、劳动者承担次要缴费责任，转变为劳动者自身承担主要缴费责任、企业承担次要缴费责任，同时创新缴费方式，从按时间缴费转变为按工作任务缴费；在待遇端，建立同缴费水平相挂钩、与多层次社会保障制度相衔接的待遇支付制度[3]。

第四，细化培训管理方面的要求。30号文明确提出要求员工制家政服务企业要对服务员持续开展培训管理，但事实上，中介制家政企业更需要完善培训管理，而且实践中正规的家政服务企业都是这样操作的，出于整肃市场秩序的要求，更应该向中介制家政企业提出开展培训管理的要求、方法和标准。培训方面，加大政府对培训的投入力度，特别是补足在技能标准、师资标准和师资培养、实训标准和实训设施设备建设等方面的短板，完善培训机制，发挥企业在培训上的主体作用，提升培训质量。管理方面，制定出台家政服务企业规范化管理的标准细则，建立家政经理人培训、培养体系，指导家政服务企业提高管理效率和规范化水平。
第五，创新风险预防和分担机制。家政服务工作的私密性、入户服务的特殊性决定了家政服务的风险源相较于一般服务行业更加密集，稍有不慎就容易造成雇主人身、财物或者服务员人身的伤害，因此必须建立更加严密的风险防范网络。一是加快制定服务员的职业伤害保险制度，二是发挥行业协会的作用，与保险公司协商建立家政综合保险，吸纳尽可能多的家政服务员和企业参保，发挥保险的“大数法则”效应，降低保险费用，有效分担风险，有财力的地方政府可以对家政综合保险给予一定补贴。
 
 
[1]根据在深圳市调研的情况整理
[2]事实上，家政服务平台化自2014年开始就已经兴起，但是由于家政服务的底层复杂性，相较于网约车、外卖、快递等行业，与互联网的融合、磨合需要更长时间。2020年疫情期间，家政服务的网络化有了较大幅度的提升。
[3]基于社会保险权责利对等的原则，由于服务员的自主权增加，相应的也应该承担更多的责任
注：文中观点仅代表作者个人意见，不代表所在单位立场